2018年7月18日，《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）下发，引起热议一片。赞扬有之，质疑有之，期待有之，那么，这里面蕴藏的发展机会，你看到了吗？

范围极大扩展

在分析这份文件之前，有必要回头看看污水和垃圾处理领域的市场化发展进程。实际上，污水和垃圾处理行业一直是PPP模式应用的先行者。

2002年9月，国家计委（国家发改委前身）、建设部（住建部前身）、国家环境保护总局（环保部前身）联合发布《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，要求改革管理体制，逐步实行城市污水、垃圾处理设施的特许经营，加快城市污水、垃圾处理产业化进程。污水和垃圾处理领域市场化改革的序幕就此拉开。

    2003年初，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见的通知》。中国投资咨询有限责任公司南京办事处负责人王小文认为，自此之后，PPP模式在市政公用行业得到深入推广，发展至今，该行业成为PPP应用最为成熟的领域。

    2004年5月1日，建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》开始实施，明确提出以市场化为主线，全面推进包括城市污水和垃圾处理的市政公用事业改革。

    2002-2004年先后出台的这些文件，“当年掀起了污水、垃圾处理行业市场化改革的一波小高潮。”此次出台的455号文与之相比，济邦投资咨询公司董事长张燎认为，首先，文件出台部门上，从建设部一家主推变为财政、住建、农业、环保四部委联合发文、协调推进，合作范围变得更大了。而且当前的PPP模式更清晰、更规范、有一套更完备的制度设计，对社会资本的保障力度也更大。

其次，污水、垃圾处理的内涵比以前更丰富。以前开放给社会资本的只是市政污水、垃圾处理领域，这次不仅包括终端处理设施，如污水处理厂、垃圾填埋厂、垃圾焚烧厂等，还包括收集、转运、处理、处置等全产业链环节的整合，以及污水处理厂网一体。如以前是收集由政府负责，此次纳入了全面实施PPP模式的范畴，而且还扩展到当前城市中较少的餐厨垃圾处理等设施与服务。

同时，财建[2017]455号提出，“区域流域环境治理总体方案内、外，以及城市、农村的污水、垃圾处理工作得到有效统筹协调，并同生态产业及循环经济发展、面源污染治理有效衔接。”

一句话，不仅包括此前基本处于空白地带的农村污水、垃圾的统筹协调处理，“可以通过省市统筹，把更大区域内成片的农村污水、垃圾处理设施建设运营起来，促进城乡居民基本公共服务均等化。”还包括农业面源污染、环境修复、黑臭水体治理等内容。“这都是原来环保建设中的短板，会带来非常多的市场机会。”

    全面实施的条件

去年财政部下发的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号），就提到了在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，各地新建项目要“强制”应用PPP模式。当时就引起了市场热议，对“强制”二字有多种解读。

张燎认为，455号文是在90号文讨论的基础上，经过多部委协调，把“强制实施PPP”进一步优化和改进之后，出台的细化文件。“去年提的是‘强制’实施，语气比较强硬，容易引起市场的误解、误读和质疑，这次改为‘全面实施’，更合理、更柔和一点。”

但对于“全面实施”，也存在很多不同的理解。不少业内人士担心“全面实施”，尤其是“污水、垃圾处理领域全面实施PPP模式工作，未有效落实全面实施PPP模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出”，会导致实施方式一刀切，给地方政府和项目公司都带来压力。

与王小文同属中国投资咨询有限责任公司的政府与公共咨询事业部咨询总监吕澧、咨询经理吕清亚则认为，455号文为90号文的“强化升级版”，再次强调不仅新建项目应该全面实用PPP模式，还要求将涉及领域的存量项目转为PPP模式。由此也可看出，这几年PPP模式在此领域的运作非常具有成效。在存量项目处理上，455号文的规定与此前国发[2014]43号文、财金[2014]76号文和[2014]113号文提出的通过实施存量项目改造转型为PPP项目，来切实化解政府存量债务的目的是一致的。

而在王小文看来，所谓全面实施，重点在于污水和垃圾全流程的整合，改变原有单体污水厂和垃圾场的PPP模式，实现污水厂网一体、垃圾收转处置一体，因此，未来整体打包运作的PPP项目将会成为常态。

张燎则认为，全面实施是有前提条件的，根据文件“适用范围”中的内容，可以理解为通过财政承受能力论证和物有所值评估的新建项目，一律优先使用PPP模式，如果未能通过这两个论证的，采用传统模式可能更合适，并非所有领域内的项目都要硬性强制实施PPP模式。

另外，他特别指出，所谓“政府参与的”污水、垃圾处理项目，是指具有公共属性的基础设施和公共服务项目，这就把第三方环境治理、企业间通过合同外包方式操作的环保项目排除了。“定位是很准确的。”

不过上海弘鲲商务咨询公司董事长叶继涛认为，物有所值需要靠加强监管、履约和建立绩效考核、服务标准等来实现，并非计算出来的，而过去特许经营项目多数没有移交（没有走完全生命周期），新一轮PPP项目还在建设期，还不能很有效地评估PPP整体上、全生命周期内是否物有所值。

对于有序推进存量项目转型为PPP模式，多位市场人士认为，相较于新建项目，城市中传统的生活污水、垃圾处理存量项目更多，或认为城市污水厂处理率已超过90%。王小文也指出政府存量资产中有部分单体厂、大部分污水管网和垃圾收集转运设施，PPP模式应用的条件成熟，市场空间巨大。总体来看，存量项目转型为PPP模式将是一块大蛋糕。

张燎认为，在这些存量项目转型上，文件制定者对现实转换的可能性及地方国资介入的深度，有着清醒的认识，因此没有提全面实施，而是要有序推进。也就是根据地方实际情况，部分成熟的、符合条件的存量项目转型为PPP模式。

    “比如要让上海所有已经运营的国有污水处理厂全面转型为PPP模式，肯定是不现实的。但在一些地方，这个领域的国有企业不是特别强，地方政府有转型的意愿，就可以引入社会资本，组建项目公司，由社会资本控股，进行存量项目转型。”

按绩效付费

    “文件强调绩效考核、按绩效付费，是这两三年PPP发展，尤其是环境、环保类PPP运作下来的经验。做环保不是为了建设很多环保基础设施，积累更多固定资产，而是要看最终的治理效果。财政部一直坚持按绩效付费的原则，现在住建部、环保部也在各自文件中多次提到这一点，445号文强调全面实施PPP的目标，是通过绩效考核、按绩效付费来提升环境治理的效果。”张燎认为，文件提出“各级地方财政要积极推进污水、垃圾处理领域财政资金转型”，也是在策应按绩效付费这一原则。

    “以运营补贴作为财政资金投入的主要方式”这句话，受到颇多称赞。张燎认为这是将管理重心从补建设转移到补运营，财政资金投入的重心发生了变化。“以前补建设、补投资，只要项目建成，不管效果如何，都能得到回报。现在把原来的各种专项资金变成运营补贴，只要整个项目的回报机制、考核机制中涉及到按绩效付费，项目开始发挥环境治理的效果后，政府的补贴资金才能真正给项目公司，环境治理效果达不到，那就对不起了。这就逼着项目公司重视运营。”

吕澧、吕清亚也认为，绩效考核、按效付费制度要求政府方做好PPP项目监管方的职责，结合市场化的要求，把工作重心从以前的“行政审批和对市场运行的干预”，放到“严格合同管理和建设完善项目监测与监管体系”上来。

    “在涉及领域适用PPP模式并充分实现市场化竞争的目的，是为了引入民间资本和先进有效的项目运营管理经验。就目前PPP项目实施情况来看，PPP合同中的绩效考核条款落实不到位，因此，政府应进一步加强落实绩效考核制度：一方面要在PPP项目合同中约定科学有效的绩效考核制度，另一方面则要真正落实考核工作，严格按效付费。”

叶继涛提醒道，如果付费机制、绩效考核、服务标准不能与运行管理的高管、从业员工的收入挂钩，实际上和传统公建公营无太大差别，很难提高效率。

文件中多次提到“市场机制、市场规则、市场竞争”等“市场化”内容，这给业内人士不少鼓励。吕澧、吕清亚认为，对社会资本尤其是民营资本来说，“削减行政审批，杜绝政府对市场运行的不当干预，大幅度减少政府对该领域内市场资源的直接配置”等规定，很大程度可以打消其对项目以往前期审批手续耗时耗力等成本的顾虑，会极大增强参与PPP项目运作的信心。而民间资本参与度的增强，又会使得相关领域内的竞争更加市场化。

王小文也认为，这使得未来在污水和垃圾处理全产业链，可能形成以社会资本为主，统一、规范、高效的PPP市场，最终实现污水和垃圾处理行业的供给侧结构性改革。

张燎从塑造新的市场结构角度出发，认为文件中“尽快在该领域内形成以社会资本为主，统一、规范、高效的PPP市场，推动相关环境公共产品和服务供给结构明显优化”的说法，可能提供了环保行业新一轮的整合发展机会。

“过去污水、垃圾处理领域，当地国有企业占有很大比例，此次文件若能得到落实，社会资本可以借助PPP模式，利用全国大市场，进行资产扩张、企业并购，就有可能在这个行业催生出一些大的环境环保集团，从而改变以往环保行业‘小、散、乱’的发展状况，提高行业集中度，也有利于行业部门监管。而且，企业规模扩大之后，在市场竞争中，更有能力增加研发投入、进行人才储备，进而提高整个环保行业的发展水平。”

    （来源：新理财）